代表聲音：建議允許城市居民到農村

全國人大代表、民進中央常委、清華大學教授蔡繼明，以研究價值和分配理論知名。近20年來，他在全國兩會期間提交的議案中，都會聚焦土地制度改革。今年，蔡繼明再次就《土地管理法》的修改帶來更為詳細的議案。

在他看來，當前《土地管理法》取消了集體土地的建設用地使用權，禁止集體土地進入建設用地市場，造成集體土地與國有土地產權制度不平等，使集體土地不能參與工業(yè)化、城市化建設，分享工業(yè)化、城市化利益，損害了農民權益；而農村宅基地沒有處分權因而不能流動，又造成了大量“空心村”、土地閑置。

他在《關于修改<中華人民共和國土地管理法>的議案》中提出，要嚴格規(guī)定政府的征地行為只限于公益性用地范圍、允許城市的土地保留集體所有權、明確農村集體土地所有權的行使主體、明確農村集體土地與國有土地同地同權同價等。

目前，這份議案已經由30余名全國人大代表審閱并簽名，擬聯合向全國人大提出。

建議明確：農村集體土地所有權使主體

每日經濟新聞記者（以下簡稱NBD）：您在《關于修改<中華人民共和國土地管理法>的議案》中提出“明確農村集體土地所有權的行使主體”的建議，原因是什么？

蔡繼明：現在來分析，農村集體土地的所有權應該由誰來行使呢？《憲法》規(guī)定農村土地歸集體所有，城市土地規(guī)國家所有，現有的《土地管理法》規(guī)定城市的國有土地由國務院來代行土地所有權。而集體土地的所有權由誰來代為行使呢？目前沒有明確的規(guī)定。

實際上，根據《土地管理法》，原有的村委會和村集體經濟組織只是集體土地的管理者，而不是所有者。但是這一次有關農村產權制度改革的中共中央決定已經明確，由集體經濟組織代表集體行使集體所有權，那么在《土地管理法》中必須得體現出來。

《土地管理法》第二條規(guī)定了國有土地所有權的行使主體：“全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”。而第十條只是規(guī)定農民集體所有的土地由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理，沒有確定集體土地所有權的行使主體。

為了與國有土地所有權行使主體的確定相對應，建議按照《中共中央國務院關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》精神，將第十條改為：農民集體所有的土地由村民委員會代表全體農民行使所有權，由村集體經濟組織經營、管理，沒有村集體經濟組織的，由村委會經營管理。

建議明確：農村集體土地同地同權同價

NBD：農村集體土地要與國有土地實現同地同權同價，應該有哪些表現？

蔡繼明：過去國有土地有所有權、有使用權，我們對農村集體用地則沒有明確的規(guī)定，它叫集體建設用地，但是它從來都沒有和國有的、城市的建設用地同地同權同價。

我們對農村集體建設用地施加了諸多限制。

首先，建設用地不能搞房地產開發(fā)，不能搞住宅開發(fā)，否則就叫小產權房，那是非法的。建設用地要流轉，宅基地只能在村集體內部流轉，不能夠把宅基地連同房子出租給城市居民。

另外，集體建設用地要搞建設，必須先征收為國有的，先征收為國有土地才能搞建設。

那么，農村集體建設用地的所有權如對照國有城市建設用地，怎么能夠保證它同地同權同價？比如說城市的國有建設用地，我們居民買了房子，我們有兩個證，房產證和土地使用權證，土地使用權證現在規(guī)定住宅是70年，70年當中你的房子可以抵押、可以出租、可以轉讓，還可以再賣，可是農村集體的建設用地就沒有這個權利，剛才我說到宅基地，房子允許賣，但是房子宅基地不能夠轉讓給集體所有制成員之外的主體。

因此，我建議，將《土地管理法》的第六十三條“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外”進行修改，改為“農民集體所有的土地{包括建設用地（含宅基地）和農地}的使用權，在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和用途管制的條件下可以和國有土地同等入市、同權同價，滿足城鄉(xiāng)建設中非公益性用地需要。”

建議擴大:農村宅基地使用權流轉范圍

NBD：您還建議擴大農村宅基地使用權流轉范圍，出于什么考慮提出這個建議？

蔡繼明：根據國土資源部最新數據，我國城鎮(zhèn)用地合計91612平方公里，村莊用地為191158平方公里，農村集體建設用地是城鎮(zhèn)國有建設用地的2倍以上，其中70%以上是宅基地，而全國總人口中56.1%的常住人口在城鎮(zhèn)，只有43.9%的常住人口在農村，這說明農村集體建設用地特別是宅基地的利用效率是極低的，特別是隨著大量農民進城務工落戶，大量農村住宅和宅基地閑置，很多村成為空心村。

目前的“三塊地”改革試點，只允許農村集體經營性建設用地入市，農村宅基地只能在集體所有制成員內部流轉，而農村集體建設用地中真正屬于經營性建設用地即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地的只占10%，僅靠這么少量的農地入市，不足以構建競爭有序的、城鄉(xiāng)統一的建設用地市場。

如果允許農村宅基地使用權在集體所有制成員之外流轉，至少其中的三分之一閑置不用的宅基地使用權可以通過抵押擔保、出租轉讓以及城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等方式進入市場，那么城鎮(zhèn)建設用地就可以增加70%以上，從而不僅會拓寬農民財產收入的渠道，促進農村集體建設用地節(jié)約集約使用，而且會有效地遏制城鎮(zhèn)房價的增長，有助于農民工進城落戶，加快農民工市民化進程。

最近，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布了《關于完善保護產權制度依法保護產權的意見》，提出要落實承包地、宅基地、集體經營性建設用地的用益物權，賦予農民更多財產權利，增加農民財產收益。

國有建設用地使用權作為一種用益物權，既可以通過招拍掛的方式出租出讓給包括城市居民和農村居民在內的中華人民共和國所有公民，也可以出租出讓給外資企業(yè)……而農民宅基地使用權同樣被我國《物權法》認定為用益物權，理應具有與城市國有宅基地同等的權能，應允許農村居民的住房連同集體宅基地使用權出租、抵押并轉讓給城市居民。

不僅如此，允許農村宅基地入市，城中村小產權房自然合法化，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤就不必通過政府征地來實現，完全可以在集體土地所有制內部推進城中村改造，這樣就可以繞開高成本征地環(huán)節(jié)，在符合城市規(guī)劃的前提下由農民和開發(fā)商通過市場機制自由協商解決。

針對目前情況蔡繼明提出了什么建議？

現實：國有土地由國務院來代行土地所有權。而集體土地的所有權由誰來代為行使呢？

建議：明確農村集體土地所有權的行使主體

現實：農村集體建設用地一直被施加了諸多限制，如建設用地不能搞房地產開發(fā)，宅基地只能在村集體內部流轉

建議：在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和用途管制的條件下可以和國有土地同等入市、同權同價

現實：農村宅基地只能在集體所有制成員內部流轉，而農村集體建設用地中真正屬于經營性建設用地的只占10%

建議：應允許農村宅基地使用權在集體所有制成員之外流轉，至少其中的三分之一閑置不用的宅基地使用權可進入市場